冬日的冷空气并未给中山这座宜居之城减色。相反，博爱路沿线的绿化带内，大片的紫荆花热烈绽放，迤逦不输春色。一个世纪前，从这座城市走出的近代民主革命先驱孙中山先生，在推翻封建帝制的同时，其法治思想对中国法治文明产生了深远影响。
一百多年后，党的十八届四中全会召开，开启依法治国新局面。去年年底，“法治广东建设五年规划”开展中期评估，省检查组充分肯定了中山法治建设，认为该市有11项法治工作走在全省前列。
今年，中山依法治市改革举措再登新台阶——自行政复议机制创新闯出“广东经验”后，该市行政处罚自由裁量权标准化工作取得突破性成绩，走出了行政处罚自由裁量权“阳光作业”的关键性一步：在梳理量化各行政执法部门的行政处罚自由裁量标准的基础上，开发电子执法监督系统，构建“科技防腐”体系，并将之覆盖到全市31部门24镇区，为全省依法行政提供可示范、可复制的样本。
数年深耕探索，“试验田”结硕果。中山市行政处罚自由裁量量化标准工作，经历多年的摸索总结，以踏石留痕的实干精神，在全省依法行政改革探索上留下浓墨重彩的一笔。
破与立
“改革+创新”：
对行政权力运行监督进行“自我革命”
更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。——党的十八大报告
2004年，《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》提出了关于“合理行政”的要求，规定“行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰”。随后，各地政府开始制定规范性文件和工作细则，对行政处罚自由裁量权的运行和条款进行细化。
在探索规范自由裁量权的道路上，中山市秉承“敢为天下先”的精神，走出了一条具有自身特色的道路。中山市党政领导要求，中山市要探索如何把行政执法权关进“制度的笼子”里，要率先在全省开展规范行政处罚自由裁量权工作，促进行政部门提高执法水平。
当前，中山市经历了“选择试点单位（水利局、城管执法局）——试点单位内部试行——全市单位内部试行——全市公开量化标准”等阶段，于2011年成功将全市31个具有行政处罚职能的各行政执法部门的2600多项行政处罚事项细化为7800多档量化标准，以市政府的名义公开发布，先后在各部门网站、市法制局网站、中山政府门户网站向社会公开，并在“广东省网上办事大厅中山分厅”（原“行政服务在线系统”）开设“投诉专栏”，接受社会监督，先后得到了国务院法制办和省法制办的高度肯定。该改革创新举措，也被认为是政府对行政权力运行监督的一次“自我革命”。
转与变
“标准+规范”：
自由裁量权全面量化迈向“阳光作业”
建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。
——十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
今年6月，中山市将市属行政执法机关行政处罚自由裁量量化标准再一次深化梳理并对外公布——对2011年公布的标准予以修订，将各部门1970多种常用行政处罚行为进行梳理，共量化为6780多档。
诚然，细化并公开行政处罚自由裁量量化标准只是静态的监管，如果缺乏运用现代信息技术手段实施行政处罚程序网上动态监管的手段，仍然难以完全杜绝执法机关不执行量化标准或不完全执行量化标准的“同案不同罚”和“人情案”、“关系案”问题，从而使量化标准有可能成为“纸上的文字符号”、“嘴上的空洞口号”。
为此，中山大胆提出，以打造“中山市行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督系统”来实现“阳光作业”的设想，将各行政执法主体的行政处罚事项和行政处罚自由裁量标准在网上公开运行。而这一设想目前正通过“标准+规范”的形式逐渐成型：从去年开始，“中山市行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督系统”开发工作启动，该系统将行政处罚、行政强制等执法行为的立案、调查取证、审查、告知（听证）、决定、送达、执行、复议申请、结案归档、案卷评审等环节全部纳入该系统管理，自由裁量权全面量化最终迈向“阳光作业”。
市法制局相关负责人表示，利用信息化手段及时建立“中山市行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督信息系统”，推进落实行政处罚标准化管理是中山市深化简政强镇事权改革，提升中山市依法治市、依法治镇（区）水平的必然要求。
量与质
“制度+科技”：网上系统确保“将权力关进制度的笼子里”
建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。
——十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》
今年以来，随着《中山市行政处罚自由裁量权标准化管理工作实施方案》的颁布，行政处罚自由裁量权标准化管理工作全面铺开，从标准量化走向执行、监督阶段。
这是中山市在行政处罚自由裁量权标准化工作中迈出的关键性一步。
而“中山市行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督系统”的运行，不仅意味着权力的规范、公开，也意味着行政处罚运行效率的提速、提质，更意味着“科技防腐”迈向了实质性的一跃。通过“制度+科技”的方式，该系统全面推行廉政风险防控管理及行政权力、公共服务公开透明运行，也是预防权力腐败的重大进步。随着这个网上运行系统的建立，意味着中山行政处罚自由裁量权实现了如下几个层面的“标准化”：行政处罚网上运行流程标准化，行政处罚事项目录标准化、法律文书标准化、自由裁量量化档次标准化，监督管理标准化和考核评价标准化。如此执行力度与监督强度，在全省范围可谓首次达到。
完善执法程序、建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为，是十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关法治政府建设的重要一项表述。中山市根据自身实际情况，探索总结出执行性强、覆盖面广的行政处罚自由裁量权标准化工作、是争创“法治广东建设示范市”的具体实践，符合广东省“依法治省”工作要求。而通过开发囊括市级、部门级、镇（区）级的运行监督平台，中山不仅在“依法治市”领域取得重大突破，同时也在“依法治镇（区）”的基层法治层面提供了样本。
■最新进展
全省覆盖面最广的行政执法监督系统拟明年全面运行
“电子法官”上线确保“阳光作业”
作为执法监督系统“阳光作业”的一种探索，事实上，行政处罚自由裁量权量化标准和网上执法系统在全国很多地方都有不同的尝试。相较而言，中山的行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督系统，在标准化、覆盖面、可执行性等方面走在全省前列，具有突破性的意义。近期，随着行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督信息系统在市文广新局等三个部门及镇区的试运行，“电子法官”网上“判案”系统将得以进一步推进。
量化执法？？一把尺子衡量，一个标准处罚
目前，中山市法制局已全部完成“中山市行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督信息系统”开发建设工作，目前正在市文广新局、市城管执法局和火炬开发区开展系统试点运行。8月份，完成系统管理办法的起草工作，即《中山市行政处罚权力网上运行管理办法》已经市政府批准发文，下一步即将开始系统完成后的第三方测评和验收，明年全市推广运行。
这个系统创造性地建立了“源头管理、节点监控、异常预警、系统考评”的执法监督工作模式，真正实现行政处罚事项“一把尺子衡量，一个标准处罚”。
市法制局解释，行政处罚裁量标准是根据违法行为的事实、性质、情节等具体的数据来确定相应的处罚标准，换句话来说，对于违法事实基本相同的案件，基本能实现“同案同罚”，不但能提高行政执法人员执法的准确性，也能减少公民、法人或者其他组织对行政机关作出行政处罚裁量幅度适用的误解，从而有效地避免和减少因对行政处罚不服而引起的投诉、信访、行政复议和行政诉讼，使执法人员办“关系案”、“人情案”的权力得到了有效的制约与监督，有效解决过罚不当、处罚畸轻畸重问题，促进行政执法的公平、公正。
有了该系统，当执法人员在现场发现违法行为时，只需将违法情节输入系统，便会得到相应的具体处罚措施。而违法者也可以凭借处罚单序号登录该系统，查询对自己的处罚措施是否符合规定。而这些流程将全部在市法制局和市监察局总后台显示，一旦出现违规操作，后台便会给出红色预警。通过标准量化、实时监督，真正实现“将权力关进制度的笼子里”。
后台监督？？三级平台全覆盖，执行监督同步进行
作为不设区的地级市，扁平化的行政架构为中山行政处罚自由裁量权标准化管理及执法监督系统的建立和推广提供了便利。然而，要想真正实现一个系统对全市所有执法单位和镇区的完全覆盖，仍然有大量复杂的环节需要沟通协调，难度可想而知。
“就目前来看，我们的这个系统是全省同类系统中覆盖面最广的行政执法自由裁量权标准化系统。”中山市法制局相关负责人透露。
具体而言，中山通过在执法监督系统中建立市级、部门级及镇（区）级三级执法监督平台，来实现对全市范围的全覆盖。其中，市级执法监督平台由市法制局和市监察局负责日常监管工作。市法制局从行政执法监督，规范执法主体、执法程序，确保公平公正实施行政执法行为的角度实施监管；市监察局从行政监察、预防和惩治腐败、提高行政效能的角度实施监管。部门级和镇（区）级执法监督平台则设立在具体执法部门，在执法人员的执法过程中实现全流程信息化、标准化操作。
此外，该系统是包括基础数据管理、网上办案、网上监督、执法异常告警、公众服务、绩效考评等子系统在内的执法监督平台。同时，可与中山市电子纪检监察平台实现紧密对接，对行政处罚执法异常告警等情况进行实时监督，确保执法异常情况得到及时纠正，达到使用“制度+科技”手段预防腐败的系统设计目的。
中山市委书记、市人大常委会主任、市依法治市工作领导小组组长薛晓峰：
依法治市是实现“中山梦”基本立足点
■声音
依法治市与以德立市、以文强市作为治市三维，是实现“三个适宜”幸福和美家园“中山梦”的根本立足点。要全面推进各领域法治化进程，更加注重营造法治环境，进一步修订完善有利于加快发展和转型升级的规范性文件，有效降低企业转型成本，激发市场主体创新活力；要更加注重推进依法行政，在法治框架内，多设“路标”，少设“路障”，多亮“绿灯”，少亮“红灯”，大胆学习借鉴周边地区的成功做法，真正在执行上下功夫、比高低、见成效；更加注重弘扬法治文化，结合全民修身行动这一平台和载体，积极教育和引导市民知法、守法、用法、护法；更加注重加强制度建设，既注重顶层设计，又注重实际着手，使制度建设接地气、顺民意、解民忧。
中山市委副书记、市长、市依法治市工作领导小组副组长陈良贤：
依法规范权力运行流程建阳光政府
中山坚持把依法行政放在政府自身建设的重要位置，紧紧围绕建设“法治广东示范市”和“幸福和美中山”等中心工作，认真贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，以建设法治政府为目标，加强领导、精心部署，在推进依法行政制度建设、创新工作体制机制、强化监督管理等方面采取有效措施，依法行政工作取得扎实成效。近年来，中山市不断推进政务公开和网络问政，制定政府部门行政处罚自由裁量权清单，依法规范权力运行流程，实现决策公开、服务公开、结果公开，进一步建设阳光政府。
工作亮点
1
标准化：实现“六个标准化”管理
包括行政处罚事项目录标准化、自由裁量量化档次标准化、行政处罚流程标准化、法律文书标准化、管理制度标准化、评价考核标准化。
2
透明度：行政处罚全过程均在网上运行
除涉密案件外，从案源登记到调查取证、审查、告知、听证、决定执行、案件移送、案结归档、行政复议申请、案卷评查等全过程均须在市执法监督系统内完成，涉及行政强制执法的亦纳入系统之内。另外，对使用省级以上的行政执法系统进行网上办案的行政执法机关，将通过信息共享的方式，同时显示案件办理相关情况。
3
开放性：群众实时查询和举报
市执法监督系统将分别与广东省网上办事大厅中山分厅、中山市数字城管（综合执法）信息系统、中山市“政务云”系统对接，群众可实时查询到量化标准和最后查处的结果。此外，该系统还建立对行政执法部门和执法人员的投诉举报功能，公众可在线填写相关执法人员违法执法的情况。
